Droit de l’expropriation

Le droit de l’expropriation encadre les mécanismes dont disposent les personnes publiques pour prendre possession des biens et droits réels immobiliers appartenant à une personne privée, qu’il s’agisse d’une personne physique ou d’une personne morale. L’expropriation doit toujours être conduite en vue de la satisfaction d’un intérêt publique, car il dépossède contre son gré un propriétaire.

La procédure de l’expropriation présente la particularité de relever à la fois des juridictions administratives et des juridictions judiciaires : au juge administratif la connaissance des recours à l’encontre des décisions administratives successives nécessaire à la bonne fin de l’opération d’expropriation, au juge judiciaire le contentieux des indemnités offertes en contrepartie de la dépossession.

La phase administrative

La phase administrative précède toujours la phase judiciaire et donne lieu à la publication de deux actes administratifs d’importance : la déclaration d’utilité publique prise à l’issue d’une enquête préalable et après que différents avis ont été sollicités , et la déclaration de cessibilité.

Tout d’abord selon l’importance des travaux à réaliser, il appartient à la personne publique qui souhaite entreprendre une opération d’aménagement d’organiser une phase préalable dite de concertation qui est précisée à l’article L.300-2 du code de l’urbanisme.

Celle-ci donne lieu à la diffusion d’informations en direction du public par voie d’affichage (presse locale, panneaux réservés à l’information en mairie…) ou par la tenue de réunions publiques.

Il appartient ensuite à l’autorité expropriante d’organiser une enquête publique. Deux sortes existent : une enquête dite de « droit commun » et une enquête réglementée par la loi n° 83-630 du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l’environnement, dite « loi Bouchardeau ». Le régime de ce dernier type d’enquête est plus exigeant et concerne selon l’article L.123-1 du code de l’environnement “la réalisation d’aménagements d’ouvrages ou de travaux exécutés par des personnes publiques ou privées … lorsqu’en raison de leur nature, de leur consistance ou du caractère des zones concernées, ces opérations sont susceptibles d’affecter l’environnement”. L’article R.123-1 énumère une quarantaine de catégories concernées (centrale nucléaire, port, travaux importants…).

L’article R.11-3 du code de l’expropriation distingue deux types de dossier d’enquête, le dossier normal et le dossier simplifié, quelle que soit par ailleurs le type d’enquête conduit.

L’enquête préalable s’étale selon plusieurs phases :

  • tout d’abord, il appartient à l’organe délibérant de la collectivité territoriale concernée de solliciter le préfet du département
  • seul le préfet a compétence pour prendre un arrêté autorisant l’ouverture d’une enquête publique
  • l’arrêté préfectoral doit faire l’objet d’une publication et un avis doit être publié dans les journaux locaux afin de permettre l’information des personnes concernées
  • le préfet saisit ensuite le président du tribunal administratif compétent à l’effet d’ordonner la désignation d’un commissaire enquêteur
  • la durée de l’enquête de droit commun peut être inférieure à quinze jours, alors que cette période est portée à un mois pour les enquêtes Bouchardeau. L’enquête s’ouvre soit à la préfecture, soit à la sous-préfecture, soit à la mairie d’une des communes sur les territoires desquelles l’opération est projetée. Après avoir pris connaissance du dossier, le public peut consigner directement ses observations sur un registre d’enquête à feuillets non mobiles, côté et paraphé par le commissaire-enquêteur ou le président de la commission d’enquête. L’enquête achevée, le commissaire enquêteur doit rendre un avis motivé, à peine de nullité de l’enquête.

La déclaration d’utilité publique est ensuite prise : selon l’importance et la nature du projet, elle peut, par exemple, être signée soit par le Premier ministre soit par le préfet. Elle peut être contestée au fond ou en référé, soit selon l’article L.521-1 du code de justice administrative, soit selon l’article L.554-1 de ce même code en cas de conclusions défavorables du commissaire enquêteur.

L’arrêté de cessibilité a pour objet d’identifier les fonds à exproprier. Il est précédé par une enquête parcellaire dont les modalités sont définies aux articles R.11-19 à R.11-31 du code de l’expropriation.

La phase judiciaire

La phase judiciaire succède à la phase administrative.

La procédure est organisée selon les règles spécifique du code de l’expropriation en termes de délais, de notification… Elle reste bien évidemment écrite et contradictoire, tant à l’égard des parties que du commissaire du gouvernement dont la fonction est d’éclairer les débats.

Avant l’audience, le juge peut organiser une visite des lieux ; son jugement peut donner lieu à un appel devant la Cour territorialement compétente si l’exproprié estime l’article L.13-13 du code de l’expropriation qui précise que les indemnités allouées doivent couvrir l’intégralité du préjudice causé par l’expropriation, n’a pas été correctement appliqué. Un pourvoir en cassation peut également par la suite être présenté.

L’exproprié est invité à faire valoir ses moyens, prétentions et demandes d’indemnisation par voie de mémoire : à ce stade, il lui appartient de faire préciser sa demande indemnitaire principale accompagnée éventuellement d’une réclamation au titre des indemnités accessoires (remploi, perte de loyers, rétablissement des réseaux et des clôtures…). Seuls, toutefois, ne sont réparables que les préjudices présentant un caractère direct, matériel et certain.

L’évaluation des biens est fonction de l’appréciation du juge. Celui-ci doit les estimer selon la consistance des biens à la date de l’ordonnance d’expropriation ; il a l’obligation de se prononcer sur la qualification de terrain à bâtir.